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Religionsfreiheit als Menschenrecht

Der internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte

von THEODOR RATHGEBER

Im Dezember 2016 werden zwei grundlegende, völkerrechtlich verbindliche Abkommen über Menschenrechte auf 50 Jahre Bestehen zurückblicken. Es handelt sich um den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (auch: Zivilpakt) und den Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (auch: Sozialpakt). War die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR) von 1948 eine politische Proklamation, stellten die beiden Pakte eine vertragliche Vereinbarung dar, der die Staaten durch den Akt der Ratifizierung freiwillig beitreten und sich damit zur Umsetzung verpflichten.

Berlin, Deutschland: Wandfliesen am U-Bahnhof Westhafen mit Zitaten aus der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte.
FOTO: MOLGREEN/WIKIMEDIA COMMONS

Aus Anlass des 50-jährigen Bestehens von Zivil- und Sozialpakt werden viele Texte geschrieben, die detailreich Geschichte, normative Grundlagen, Mechanismen der Überwachung und Einklagbarkeit beschreiben. Dieser Text begnügt sich angesichts des begrenzten Umfangs mit einer Skizze zum historischen Hintergrund, bearbeitet die praktische Bewertung des Zivilpakts aus der Perspektive des Rechts auf Religionsund Weltanschauungsfreiheit und geht auf dieser Grundlage der Frage nach, welche Chancen und Herausforderungen sich mit dem Zivilpakt verknüpfen.

Historischer Werdegang

Die Beratungen zu den beiden Pakten, die direkt im Anschluss an die AEMR folgen sollten, begannen 1952. Es dauerte jedoch bis zum Jahr 1966, dass die UN-Generalversammlung die beiden Verträge beschloss. Und es dauerte weitere zehn Jahre, bis sie in Kraft traten. Demgegenüber lag die später verhandelte Anti-Rassismus-Konvention bereits im Dezember 1965 der UN-Generalversammlung zum Beschluss vor. Im damaligen Kontext der Dekolonisierung hatte sie schon im Januar 1969 die erforderliche Anzahl ratifizierender Staaten erreicht, um in Kraft treten zu können. In Bezug auf den Zivil- und Sozialpakt kam die Mindestanzahl von 35 ratifizierenden Staaten erst 1976 zustande; bei damals 147 Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen.

Ursprünglich war vorgesehen, aus der AEMR ein einziges Vertragsdokument zu erstellen. Dass es zwei getrennte Menschenrechtspakte wurden und dass Ausarbeitung und Ratifizierung so viel Zeit in Anspruch nahmen, lag wesentlich an der Konfrontation der Blöcke im Kalten Krieg. Der Westen bezog sich vornehmlich auf politische Freiheitsrechte, der Staatenbund um die Sowjetunion maßte sich die Rolle des Vorreiters für die sozialen Rechte, das heißt für den Sozialpakt an. Mit Folgen bis heute: Die USA haben den Sozialpakt bislang nicht ratifiziert, China verweigert dem Zivilpakt die Unterschrift. Der Zivilpakt normiert die Rechte auf Leben und persönliche Unverletzlichkeit, Entfaltung der Person, Gleichheit sowie politische Freiheitsrechte. Der Sozialpakt umfasst das Recht auf Arbeit, auf soziale Sicherheit, einen angemessenen, sozialen Lebensstandard, Schutz von Familie, Ehe, Mutterschaft und Minderjährigen, das Recht auf Gesundheit, Bildung sowie Teilhabe an der Kultur.Lange Zeit war umstritten, inwieweit wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte einklagbar sein können. Die Formulierung der progressiven Umsetzung entsprechend den wirtschaftlichen Ressourcen eines Vertragsstaates (Artikel 2.1, Sozialpakt) schien der Beliebigkeit Tür und Tor zu öffnen. Inzwischen gilt für alle Menschenrechtsabkommen eine sogenannte Trias des Achtens (respect), Schützens (protect) und Gewährleistens (fulfill). So umfasst das Recht auf Leben (Zivilpakt) auch ein Gesundheitssystem (Sozialpakt) oder eine saubere Umwelt zumindest für Kinder (Kinderrechtskonvention).

Am Beispiel der Religionsfreiheit wurde deutlich, dass eine einfache Transformation der rechtlich nicht bindenden Erklärung (AEMR) in einen völkerrechtlich verpflichtenden Vertrag schwierig zu bewerkstelligen war. Garantiert Artikel 18 der AEMR »das Recht auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit; dieses Recht schließt die Freiheit ein, seine Religion oder Überzeugung zu wechseln«, war der Religionswechsel aufgrund der ungewissen Mehrheitsverhältnisse im Zuge der Blockkonfrontation nach 1948 als Vertragselement nicht durchzusetzen. Bereits bei den Beratungen über Artikel 18 der AEMR hatte es um das Recht auf Konversion strittige Diskussionen gegeben. Das Recht auf Religionswechsel hatte Saudi-Arabien damals veranlasst, sich bei der Abstimmung über die AEMR zu enthalten

Bei den Verhandlungen in den 1950er und 1960er Jahren um ein vertragliches Abkommen verhinderten vor allem islamisch geprägte Staaten, dass ein solches Recht in Artikel 18 des Zivilpakts expressis verbis aufgeführt wurde. Der Ausschuss zur Überprüfung der Einhaltung des Zivilpakts, der UN-Menschenrechtsausschuss, definierte später jedoch im Allgemeinen Kommentar (General Comment) Nr. 22 von 1993, dass das Recht auf Religionswechsel integraler Bestandteil von Artikel 18 Absatz 2 Zivilpakt ist.Die aktuell 168 Vertragsstaaten (Stand September 2016) – darunter Ägypten, Griechenland, Indonesien, Iran, Indien, Pakistan, Saudi-Arabien – dürften rechtlich gesehen Konvertiten also weder verfolgen noch benachteiligen.

Ebenso blieb der Versuch auf halbem Wege stecken, das Thema Diskriminierung auf besonders verletzliche Personengruppen mit spezifischen Gefährdungspotentialen herunterzubrechen. Die Abwehr von Rassismus konnte in ein UN-Abkommen zur Eliminierung aller Formen rassistischer Diskriminierung geformt werden. Dagegen blieben die Debatten über die Diskriminierung aufgrund der Zugehörigkeit zu einem Glauben oder einer Weltanschauung derart strittig, dass keine Konvention, sondern eine völkerrechtlich unverbindliche Erklärung zur Eliminierung aller Formen von Intoleranz und Diskriminierung auf der Grundlage des Glaubens oder der Weltanschauung zustande kam.

Faisalabad, Pakistan: Sicherheitsvorkehrungen am Eingang der Sacred Heart Convent Highschool.
FOTO: HARTMUT SCHWARZBACH

Ideengeschichtliche Einflüsse

Am Zustandekommen des Artikels zur Religionsfreiheit in der AEMR hatte der 1938 gegründete Weltkirchenrat mittels seiner 1947 entstandenen Kommission der Kirchen für internationale Angelegenheiten (Commission of the Churches on International Affairs; CCIA) wesentlich mitgewirkt. Die CCIA basierte damals vornehmlich auf evangelischen Kirchen aus den USA. Diese hatten seit Ende der 1930er Jahre an der Formulierung von Freiheitsrechten gearbeitet – einschließlich der Religionsfreiheit. Eingeflossen in die Debatte um den Artikel zur Religions- und Weltanschauungsfreiheit ist insofern der Gründungsmythos der USA: ein politisches Gemeinwesen, dessen gesellschaftliche Gruppen von einer Staatskirche teilweise verfolgt worden waren und folglich jegliche staatliche Aufsicht oder Intervention in religiöse Angelegenheiten ablehnten.

Aus Europa flossen Erfahrungen aus den Glaubenskriegen ein, denen zufolge Glaubens- und Gewissensfreiheit eine zentrale Grundlage für die Menschenwürde darstellt. Im Konflikt mit den Kirchen hatte die Aufklärung im 18. Jahrhundert in Europa der Auffassung zum Durchbruch verholfen, dass Religion eine Entscheidung des Individuums ist und dass Staat und Religion am besten getrennt werden.Die römischkatholische Kirche erkannte erst mit dem Zweiten Vatikanischen Konzil (1962–1965) vorbehaltlos die Menschenrechte im Allgemeinen und die Religionsfreiheit im Besonderen an. Davor galt die Wahrheit des Evangeliums als Subjekt des Rechts, nicht der Mensch. Das Recht sollte die Kirche als Institution schützen, nicht die Gläubigen. Diese Auffassung vertritt die russisch- orthodoxe Kirche bis heute; in denkwürdiger Nachbarschaft zur Organisation für Islamische Zusammenarbeit (Organisation of Islamic Cooperation; OIC).

Die Unrechts- und Herrschaftserfahrungen im Kontext der Shoa und des Zweiten Weltkriegs hatten schließlich zur Erkenntnis geführt, dass es nicht ausreicht, das Recht auf die eigene Religion unter den Schutz des Fürsten beziehungsweise des Staats zu stellen. Die Toleranz im Islam oder unter Friedrich dem Großen in Preußen fand immer dann ihr Ende, wenn es galt, die Vorrangstellung der jeweils als wahr empfundenen Religion zu verteidigen. Religionsfreiheit sollte nicht länger obrigkeitsstaatlich gewährt oder versagt werden können, sondern als Abwehrrecht gegenüber dem Staat wirken, um die freie Selbstbestimmung des Individuums auch in religiösen Fragen zu gewährleisten. Entsprechend schreibt der Zivilpakt den Vertragsstaaten gemäß Artikel 4, Absätze 1 und 2, vor, selbst im Falle eines Notstandes das Recht auf Religionsfreiheit nicht außer Kraft zu setzen.

Die Menschenrechte sind Ergebnis eines langen Prozesses, in dem Menschen Katastrophen und schwerste Formen der Entwürdigung erfahren haben. Es handelt sich jedoch keineswegs um folgerichtige Ergebnisse eines historischen Kontinuums.Menschenrechte sind kein ontologisches Attribut europäischer oder nordamerikanischer Geschichte, sondern mussten nach allen Seiten erstritten werden; zumal Studien über andere ideengeschichtliche Verweise noch Mangelware sind. In der Praxis begingen Kolonialmächte wie England und Frankreich auch nach der Proklamation der AEMR in den 1950er und 1960er Jahren schwerste Menschenrechtsverletzungen etwa in den Internierungslagern in Afrika und Asien. Hegemonialmächte wie die USA oder die Sowjetunion (und ihr Rechtsnachfolger) waren und sind in Geist und Handlung von den in der AEMR und den beiden Pakten niedergelegten Grundannahmen zu Menschenwürde und Menschenrechten immer wieder weit entfernt. Bis heute verweisen widerstreitende Interessen etwa in Europa auf das unvollendete Projekt der Durchsetzung der Menschenrechte. Die Universalität der Menschenrechte ist kein Ausdruck westlicher Hegemonie, sondern ein Versprechen auf die Zukunft und Ergebnis eines prekären, mit Konflikten behafteten, historischen Prozesses. Dieser beansprucht zwar universale Geltung, aber diese muss im Sinne einer zivilisatorischen Errungenschaft durch jede Generation neu umgesetzt werden.

Tulunan, Mindanao, Philippinen: Gedenkstätte für den ermordeten italienischen Priester Tullio Favali. Seine Ermordung im Jahr 1985 lenkte die Aufmerksamkeit auf die Menschenrechtsverletzungen des Marcos-Regimes.
FOTO: HARTMUT SCHWARZBACH

Normativer Gehalt

Im Zivil- und im Sozialpakt sind die grundlegenden Bedingungen genannt, die für eine freie Entscheidung des Menschen von elementarer Bedeutung sind; auch, sich sozial zu binden, in Gruppen oder in Gemeinschaften. Diese dem Individuum zukommenden Menschenrechte wurden in weiteren Abkommen der Vereinten Nationen für einzelne, besonders gefährdete Bevölkerungsgruppen zu insgesamt zehn internationalen, als grundlegend bezeichneten (core) Menschenrechtsstandards ausdifferenziert; so etwa die Konventionen zu Frauen- und Kinderrechten, zu Menschen mit Behinderung, zu Wanderarbeiter/innen und ihren Familien, gegen Rassismus, Folter und erzwungenes Verschwindenlassen.Impulse für die gesellschaftliche Gestaltung in den Vertragsstaaten gingen von diesen Standards nicht nur in gesetzgeberischer Hinsicht aus. So hat das Konzept der Inklusion in der Behindertenrechtskonvention von 2006 (seit 2008 in Kraft) bisherige Perspektiven teilweise umgekehrt: Nicht mehr Menschen mit Behinderungen sollen sich an die Gegebenheiten anpassen, sondern die Gesellschaft ist so zu organisieren, dass auch Menschen mit Behinderung in möglichst freier Entscheidung ihr Leben zu führen in der Lage sind. Die in der AEMR sowie im Zivil- und Sozialpakt angelegten Rechte und nachfolgende Standards haben eine dichte, wenngleich nicht abschießende Normstruktur auf internationaler Ebene geschaffen.

Innerhalb dieser Normsetzung stellt das Recht auf Religions- und Weltanschauungsfreiheit eines der elementaren Menschenrechte dar. Es ist kein Zufall, dass es in der Präambel der AEMR aus dem Jahr 1948 an prominenter Stelle steht (Preambular Paragraph 2): »Da die Anerkennung der angeborenen Würde und der gleichen und unveräußerlichen Rechte aller Mitglieder der Gemeinschaft der Menschen die Grundlage von Freiheit, Gerechtigkeit und Frieden in der Welt bildet, […] und da verkündet worden ist, dass einer Welt, in der die Menschen Rede- und Glaubensfreiheit und Freiheit von Furcht und Not genießen, das höchste Streben des Menschen gilt […]«. Die Präambel konstituiert die grundlegenden Aspekte des Menschseins als Freiheitsrechte: spirituelle Selbstfindung, politische Selbstbestimmung, Herrschaft des Rechts und soziale Grundsicherung.

Die AEMR legt in den Artikeln 2 und 18 den Grundstein für die Religions-, Gewissens- und Gedankenfreiheit als universell gültiges und unveräußerliches Menschenrecht. Zusammen mit Artikel 2 – niemand darf aufgrund religiöser oder anderer Merkmale diskriminiert werden – führt Artikel 18 der AEMR aus: »[J]eder hat das Recht auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit; dieses Recht umfasst die Freiheit, seine Religion oder seine Weltanschauung zu wechseln, sowie die Freiheit, seine Religion oder seine Weltanschauung allein oder in Gemeinschaft mit anderen, öffentlich oder privat durch Lehre, Ausübung, Gottesdienst und Kulthandlungen zu bekennen.«Die Begriffskombination »freedom of religion and belief« sichert Freiheit nicht nur im Sinne von ›Recht für‹, sondern auch das ›Recht von‹ einer Religion zu und postuliert umfassend die Freiheit der Weltanschauung. Dieses Recht handelt nicht nur von Religion(en), sondern von der geistigen Freiheit.

Andere Menschenrechte werden vergleichbar ausgelegt, das heißt, sie sollen die Grundlage gewähren, damit eine selbstbestimmte Lebensführung gelingen kann. Natürlich wird darüber diskutiert, wie Menschenrechte zeitgemäß und in welcher Reichweite umgesetzt werden sollen. So findet bei den Vereinten Nationen im Menschenrechtsrat und einschlägigen Organen zur Überwachung der Menschenrechtsverträge eine Diskussion darüber statt, wie die Meinungsund Pressefreiheit angesichts der neuen Kommunikations- und Überwachungstechnologien in Bezug auf das Recht auf Privatsphäre anzuwenden sind.Im Bereich der Religions- und Weltanschauungsfreiheit (Zivilpakt) gab es in jüngerer Zeit eine intensive Beschäftigung mit der Wechselwirkung von Religions- (Artikel 18) und Meinungsfreiheit (Artikel 19).

Die Diskussion hatte ihren Ausgang genommen von der Absicht der OIC, über den Begriff der Diffamierung von Religionen die Meinungsfreiheit zu gängeln. Mehr als zehn Jahre, von 1999 bis Anfang 2011, präsentierte Pakistan im Namen der OIC jährlich eine Resolution, in der die Diffamierung von Religionen als Diskriminierung geächtet werden sollte. War die Auswahl des Begriffs Diffamierung schon umstritten, da er in der begrifflichen Ausgestaltung des Menschenrechtskanons nicht vorkommt, zielten diese Resolutionen darauf ab, an Stelle des Freiheitsrechts des Individuums die Religion selbst vor unbotmäßiger Kritik zu schützen; so etwa anlässlich der Mohammed-Karikaturen in Dänemark im Jahre 2006. Es entstand der Eindruck, zwischen Meinungsfreiheit und Religionsfreiheit bestehe ein schwer aufhebbares Spannungsverhältnis, das allenfalls Kompromisslösungen zulasse.

Der Jordanier Zeid Ra’ad Al Hussein ist seit 2014 Hochkommissar der Vereinten Nationen für Menschenrechte.
FOTO: OHCHR.ORG

Mit dem Auftrag an das Hochkommissariat für Menschenrechte (Office of the High Commissioner for Human Rights; OHCHR) im Jahr 2011, mehrere Workshops zu diesem Thema zu organisieren und einen Bericht zu schreiben, hat sich die Debatte inzwischen erheblich verändert.Die Berichte des OHCHR und der 2012 von Expert/innen verabschiedete Rabat-Aktionsplanführten die Kontroverse wieder auf den Begriffskanon der Menschenrechte zurück: Überwindung von religiösen Stereotypen, der Aufstachelung zum Religionshass und von Gewalt im Namen der Religion. Wiederhergestellt wurde das Freiheitsrecht des Individuums gegen den Bestandsschutz der Religion.

Damit war die Gängelung abweichender Meinungen und Anschauungen, mithin das Spannungsverhältnis zwischen Religions- und Meinungsfreiheit, noch nicht hinreichend bearbeitet. Aggressive religiöse Deutungsangebote oder Schmähungen gegen eine Religion fanden Resonanz und beförderten unfriedliche Konfliktszenarien, insbesondere Gewalt gegen religiöse Minderheiten. Wie verhielt es sich also mit der Meinungsfreiheit? In seinem letzten Bericht an den UN-Menschenrechtsrat im März 2016 sprach der Sonderberichterstatter zur Religions- und Weltanschauungsfreiheit, Heiner Bielefeldt, von sich wechselseitig bedingenden Rechten: der Religions- und Weltanschauungsfreiheit auf der einen, der Meinungsfreiheit auf der anderen Seite.Beide Rechte stünden nicht in Opposition zueinander; vielmehr schützten beide mit je spezifischem Fokus die Grundüberzeugungen des Menschen und deren Manifestation nach außen. Der Einsatz gegen Intoleranz, Stereotypisierung, Stigmatisierung, Diskriminierung, Aufstachelung zu Hass oder Gewalt im Namen der Religion benötige beide Freiheitsrechte.

Limitierungen sieht der Zivilpakt in Ausnahmefällen zwar vor (Artikel 20), etwa bei Kriegspropaganda, Volksverhetzung, Aufstachelung zum Hass oder zur Gewalt. Sie dürfen jedoch den Kernbestand der Rechte nicht berühren. Blasphemie-Gesetze gehören nicht zu den Ausnahmen. Stattdessen sind das vielgestaltige Selbstverständnis der jeweiligen Menschen und die Kontroversen darum im öffentlichen Raum zu schützen. Unfriedliche Konflikte um das Verhältnis zwischen der Freiheit der Religions- und Weltanschauung sowie der Meinungsfreiheit zeugen eher vom Versagen des Staates, den öffentlichen Raum so zu organisieren, dass die Rede und das Bekenntnis in freier Entscheidung stattfinden können.

Verbindlichkeit und Einklagbarkeit

Der Zivilpakt ist, wie die anderen Konventionen, ein völkerrechtlicher Vertrag, der wie sonstige Verträge von den Vertragsparteien Vertragstreue fordert. Welche Pflichten für den Vertragsstaat im Einzelnen bestehen, welche Praxis bei der Umsetzung erwartet wird, formulieren die aus Expert/innen bestehenden Ausschüsse (Vertragsorgane) zu den Menschenrechtskonventionen. Im Bereich des Zivilpakts handelt es sich um den UN- Menschenrechtsausschuss. Ein zentraler Aspekt der Überprüfung ist der periodisch vorzulegende Bericht des Vertragsstaates. Das 18-köpfige Expertengremium bearbeitet und diskutiert diese Berichte einschließlich einer mündlichen Anhörung und schließt die Prüfung mit sogenannten Abschließenden Bemerkungen (concluding observations) ab. Sie geben dem Vertragsstaat Empfehlungen an die Hand, in welchen Bereichen des Regierungshandelns welche Maßnahmen ergriffen werden sollten, um eine bessere Umsetzung der Vertragsbestimmungen zu erreichen.

Staatenberichte werden in der Regel von Staatsbediensteten verfasst, die eine eigene Sicht auf die Wirklichkeit haben. Ebenso lässt die inhaltliche Qualität oft zu wünschen übrig. Soweit solche Berichte in Parlamenten beraten werden, kann eine bessere Qualität festgestellt werden. Dies schließt jedoch nicht aus, dass Staatenberichte zu propagandistischen Rechtfertigungen verkümmern. Als Reaktion darauf hat sich die Praxis paralleler Berichte durch zivilgesellschaftliche Organisationen etabliert (auch: Schattenberichte). Sie ergänzen oder korrigieren die Darstellung der Regierung und werden vom Menschenrechtsausschuss seit längerem informell berücksichtigt. Häufig stützen sich die Empfehlungen an die Staaten zu einzelnen Menschenrechtsbestimmungen auf die Informationen aus den Schattenberichten. Der Ausschuss zum Sozialpakt ging so weit, dass er Anfang der 2000er Jahre die brasilianische Regierung mahnte, entweder den überfälligen Bericht innerhalb einer letzten Frist einzureichen, andernfalls würden die Schattenberichte der zivilgesellschaftlichen Organisationen zur Beurteilung der Lage zum Sozialpakt herangezogen. Innerhalb weniger Wochen lag der Staatenbericht vor.

Eine weitere Anleitung zur normgerechten Umsetzung der Menschenrechtskonvention sind die sogenannten Allgemeinen Bemerkungen (General Comment). Seit 1981 hat der UN-Menschenrechtsausschuss 35 davon veröffentlicht. Unabhängig davon, ob einzelne Staaten dieser Kommentierung einer Menschenrechtsnorm und ihrer Umsetzung zustimmen, haben die Allgemeinen Bemerkungen über die Jahre gesehen wesentlich dazu beigetragen, eine universelle Geltung der Menschenrechte, ihrer Deutung und der daraus folgenden Staatenpflichten zu etablieren.

Ein weiteres Element, um die Beurteilung der Menschenrechtslage möglichst nahe an der Wirklichkeit der Rechteinhaber/innen und Opfer von verletzten Menschenrechten vornehmen zu können, sind die Individualbeschwerden durch Einzelpersonen. Diese Möglichkeit der Beschwerde im Sinne einer quasi-gerichtlichen Normenkontrolle steht denjenigen offen, die den nationalen Rechtsweg ausgeschöpft haben oder denen ein solches Ausschöpfen nicht zugemutet werden kann, weil am Beginn des nationalen Klageweges das Ergebnis sowieso feststeht. Der Fokus des Verfahrens liegt darauf, der klagenden Einzelperson zu ihrem Recht zu verhelfen und weniger darauf, das zu überprüfende Regierungshandeln zu verurteilen. Der jüngste Mechanismus wurde 2008 für den Sozialpakt geschaffen. Er trat 2013 in Kraft, bislang haben ihn 21 Staaten ratifiziert – nicht viele bei 193 UN-Mitgliedsstaaten. Auch die deutsche Regierung zögert die Ratifizierung bislang hinaus, obwohl sie bei der Ausarbeitung eine aktive Rolle gespielt hat.

Bis vor wenigen Jahren spielten Zivil- und Sozialpakt in westlich-nordischen Ländern mit langer Sozial- und Rechtstaatstradition in der nationalen Rechtspraxis wie im Regierungshandeln keine bedeutsame Rolle. Das Grundgesetz in Deutschland gilt als eng mit der AEMR verwoben. Dies hat sich mit den politischen Krisen etwa um Fragen von Flucht und Migration oder der Verantwortung für das Handeln transnationaler Konzerne (Stichwort extraterritoriale Staatenpflicht) geändert. Die Appelle hochrangiger UN-Repräsentanten, allen voran der UN-Hochkommissar (bis 2014 die Hochkommissarin) für Menschenrechte, die vorgenannten Problemstellungen nach menschenrechtlichen Standards zu behandeln, haben deutlich zugenommen. Die Pakte bleiben offenkundig in bewaffneten Konflikten oder bei schwacher Staatlichkeit ohne wahrnehmbare Wirkung. Insgesamt kann allerdings festgestellt werden, dass die universale Normsetzung und die staatlichen Pflichten zur Umsetzung nur noch wenig umstritten sind. AEMR, Zivil- und Sozialpakt sowie die weiteren Menschenrechtskonventionen markieren eine hohe Dichte an internationalen Rechtsinstitutionen, die dem früheren Monopol des Staates der Rechtsdeutung als Korrektiv zur Seite stehen und im Prinzip eine freie, selbstbestimmte Lebensführung ermöglichen. Dem Bündel an internationalen Rechtsnormen und -institutionen stehen regionale Übereinkünfte zur Seite: die Europäische Menschenrechtskonvention, die Amerikanische Menschenrechtskonvention, die Afrikanische Charta der Rechte der Menschen und Völker sowie die Erklärung zu den Rechten indigener Völker. Das normative Gerüst ist also weitgehend ausdifferenziert, am Haus der Menschenrechte muss allerdings wesentlich aktiver gebaut werden.

Rom, Italien: Eine Kunstaktion an der Fontana di Trevi erinnerte an verfolgte Christen weltweit. Am Abend des 29. April 2016 wurde der Brunnen in rotes Licht getaucht. Auf der Fassade des Palazzo Poli, der den Hintergrund des Trevi-Brunnens bildet, erschienen Projektionen zerstörter Kirche und Bildwerke.
FOTO: CRISTIAN GENNARI/ROMANO SICILIANI/KNA

Menschenrechte und Identitätsfindung in einer globalisierten Welt

Ein sich aus dem Zeitgeschehen ergebender Ansatzpunkt einer aktiveren Geltendmachung des menschenrechtlichen Politikansatzes gegenüber einem größeren Bevölkerungsanteil in den jeweiligen Staaten ist der Umstand, dass die Identitätssuche in einer globalisierten Welt zu einem gesellschaftlich beherrschenden Thema geworden ist. Zuwandernde und Einheimische mit Migrationshintergrund vervielfältigen die Ideen und Argumente zur neuen Ausgestaltung des öffentlichen Raums und der gesellschaftlichen Werte. Das klingt nach Chance, bewirkt aber gleichzeitig Ängste, in deren Folge rassistische Hetze bis hin zu Gewalt zum Mittel der Austragung werden.

In westlichen und nordischen Ländern lassen sich Probleme der gesellschaftlichen Integration auf defizitäre soziale Verhältnisse und politische Vorurteilspflege zurückführen, wie etwa die Studien der Bielefelder Forscher um Wilhelm Heitmeyer für Deutschland seit 2000 belegen. In der Auseinandersetzung um die gesellschaftliche Teilhabe wird jedoch oft der Bezug auf den religiösen oder ethnischen Hintergrund der Beteiligten in Anspruch genommen, um Konflikte polarisierend auszutragen. Das betrifft nicht nur Europa oder die USA, sondern ebenso fundamentalistische Politikansätze in Ländern mit islamischen, buddhistischen (Sri Lanka) oder hinduistischen Mehrheiten (Indien). Der Rekurs auf Religion oder Ethnie weckt archetypische Muster der Identitätssuche. Der Ausgrenzung ganzer Bevölkerungsteile entspricht die Wiedererweckung autoritärer Herrschaftsformen, in Europa etwa in Ungarn oder Polen. Damit einher geht die Einschränkung der Betätigung kritischer zivilgesellschaftlicher Akteure im öffentlichen Raum, das heißt die Einschränkung der Meinungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit (Stichwort Shrinking Space). In knapp 100 Ländern haben Regierungen Maßnahmen erlassen, die die Rechte auf freie Meinungsäußerung, auf Versammlungs- und Organisationsfreiheit einschränken oder über bürokratische Hürden die Arbeit von zivilgesellschaftlichen Akteuren versuchen zu verunmöglichen.

Demokratisch verfasste Regierungen neigen aktuell dazu, vor Autokraten einzuknicken, beispielsweise im Zuge der EU-Türkei-Vereinbarung vom März 2016 oder bei ähnlichen Absprachen mit (nord-)afrikanischen Staaten in Sachen Migration und Flucht. Das menschenrechtliche Normgerüst und die postulierte, wertegeleitete Politik drohen zur Rhetorik zu degenerieren. Um dem entgegenzutreten, gibt es kein Patentrezept. Es scheint allerdings, dass der Primat menschenrechtlichen Handelns wieder gefunden und mühsam angeeignet werden muss. Mit am verlässlichsten und mit zähem Beharrungsvermögen streiten darum lokal Engagierte im Verbund mit solidarischer, zivilgesellschaftlicher Unterstützung aus dem Ausland und den Menschenrechten als Kompass.

THEODOR RATHGEBER,
Freiberuflicher wissenschaftlicher Autor zu Menschenrechten, Minderheiten und indigenen Völkern; seit 1987 Lehrbeauftragter an der Universität Kassel; seit 2003 Beobachter des Forums Menschenrechte für die UN-Menschenrechtskommission und den UN-Menschenrechtsrat

Ausgabe 6/2016

ANMERKUNGEN

1 Resolution der UN-Generalversammlung Dokument Nr. 217 A (III) vom 10.12.1948.
2 Einen bündigen Überblick mit weiteren Quellenangaben bietet Beate Wagner (2016): 50 Jahre UN-Menschenrechtspakte. Bundeszentrale für politische Bildung, Aus Politik und Zeitgeschehen (APuS); abrufbar unter http://www.bpb.de/apuz/222193/50–jahre-un-menschenrechtspakte?p=all .
3 International Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination; von der UN-Generalversammlung im Dezember 1965 beschlossen (Resolution 2106A), im Januar 1966 in Kraft getreten, mit heute 177 Vertragsparteien (September 2016).
4 Eine tabellarische Übersicht über die grundlegenden Rechte in beiden Pakten ist zu finden bei Michael Krennerich (2013): Soziale Menschenrechte. Zwischen Recht und Politik. Schwalbach/Ts., S. 41.
5 In der Diskussion um die Religions- und Weltanschauungsfreiheit in der AEMR hatten Saudi-Arabien und die damalige Sowjetunion eine staatliche Beschränkung der freien Religionsausübung angestrebt; zur Vorgeschichte vgl. Norbert Brieskorn (2008): Der Kampf um die Religionsfreiheit in der Geschichte. In: Heiner Bielefeldt et al. (Hrsg.): Religionsfreiheit. Jahrbuch Menschenrechte 2009, Wien-Köln-Weimar, S. 15 –28; Rainer Huhle [Hrsg.] 2010): Human rights and history: a challenge for education. Stiftung Erinnerung, Verantwortung und Zukunft, Berlin-Nürnberg.
6 Office of the High Commissioner for Human Rights, Document CCPR/C/21/Rev.1/Add.4, Genf 1993, Human rights Committee, General Comment No. 22, Absätze 3 und 5.
7 S. Anm. 3.
8 Declaration on the Elimination of All Forms of Intolerance and of Discrimination Based on Religion or Belief, Beschluss der UN-Generalversammlung vom 25. November 1981, Dokument Nr. A/RES/36/55.
9 Zum Vergleich der historischen Prozesse zu Religion und Säkularität in den USA, Frankreich, Türkei und Indien vgl. Paul Weller (2006): ›Human Rights‹, ›Religion‹ and the ›Secular‹: Variant Configurations of Religion(s), State(s) and Society(ies). In: Religion and Human Rights, 1:17–39, Leiden; Christine Langenfeld/Irene Schneider [Hrsg.] (2008): Recht und Religion in Europa. Zeitgenössische Konflikte und historische Perspektiven, Göttingen; Elke Wolgast (2009): Geschichte der Menschen- und Bürgerrechte, Stuttgart.
10 Marianne Heimbach-Steins (2008): Religionsfreiheit – mehr als Toleranz. In: Heiner Bielefeldt et al. (Hrsg.): Religionsfreiheit. Jahrbuch Menschenrechte 2009, Wien-Köln-Weimar, S. 41–57.
11 Heiner Bielefeldt (2010): Menschenrechtlicher Universalismus ohne eurozentrische Verkürzung. In: Jochen Motte et al. (Hrsg.): Religion(s) – Freiheit – Menschenrechte. Dokumentation einer Tagung, Hannover, S. 26–52. Heiner Bielefeldt sprach im März 2016 bei einer öffentlichen Podiumsdiskussion (Side Event) im Rahmen der 31. Tagung des UN-Menschenrechtsrates in Genf von der »bitteren Frucht der Erkenntnis.«
12 Heiner Bielefeldt (1998): Philosophie der Menschenrechte. Grundlagen eines weltweiten Freiheitsethos. Darmstadt; Jack Donnelly (2003): Universality of Human Rights in Theory and Practice, Ithaca-London.
13 Zur Übersicht s. http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/Pages/TreatyBodies.aspx .
14 Statt ›Weltanschauung‹ wird in deutschen Fassungen des Artikels 18 ebenso der Begriff ›Überzeugung‹ verwendet, statt ›Kulthandlungen‹ auch ›Vollziehung von Riten‹.
15 Vgl. dazu die Ausführungen und weiteren Hinweise auf der Website des OHCHR »The Right to Privacy in the Digital Age«; http://www.ohchr.org/EN/Issues/DigitalAge/Pages/DigitalAgeIndex.aspx .
16 Vgl. Die kritische Auseinandersetzung dazu bei Heiner Bielefeldt (2012): Freedom of Religion or Belief – A Human Right under Pressure. In: Oxford Journal of Law Religion (2012) 1 (1): 15–35, doi: 10.1093/ojlr/rwr018.17 Alle Berichte zu den Workshops abrufbar unter http://www.ohchr.org/EN/Issues/FreedomOpinion/Articles19-20/Pages/ExpertsPapers.aspx .
18 Vgl. http://www.ohchr.org/Documents/Issues/Opinion/SeminarRabat/Rabat_draft_outcome.pdf .
19 Vgl. Report of the Special Rapporteur on freedom of religion or belief. Focus: Two closely interrelated rights: freedom of religion or belief and freedom of opinion and expression, Dokument A/HRC/31/18, Genf, Dezember 2015; abrufbar über http://www.ohchr.org/Documents/Issues/Religion/A-HRC-31-18_en.pdf .
20 Zu Einzelheiten über die Vertragsorgane und ihre Mechanismen vgl. Theodor Rathgeber (2014): Menschenrechtssystem der Vereinten Nationen in Genf. In: Felix Kirchmeier/Michael Krennerich (Hrsg.): Handbuch der Menschenrechte. Edition 2014/2015, Kapitel 19 und 20.
21 Vgl. CIVICUS (2015): Civil Society Watch Report, World Alliance for Citizen Participation, Johannesburg.

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